1993年研究“三农问题”的温铁军教授针对中国历史上国家基层治理策略提出了“皇权不下县”的论断，认为尽管历代行政区划的层级和结构变迁剧烈，但县级政权相当稳固，县以下则相对为虚悬之区。这一论断长期流传于中国社会学、历史学等领域，极具影响力。
2015年北京师范大学出版社出版了中国人民大学清史研究所副教授胡恒的博士论文《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》，在这本书中，胡恒对“皇权不下县”的论断进行了重新的审视，他认为，清代基层社会治理已经发生了一些变化，最明显的就是州县佐贰官的分辖，并开始分划辖区进行治理。近代以来国家权力不断下探，通常被认为是近世中国社会治理的一大变化，而在胡恒看来，这一变化在历史上是有“延续性”的。
12月19日，北师大出版社“新史学”与《东方历史评论》在彼岸书店牡丹园店共同主办沙龙，邀请中国人民大学农业与农村发展学院温铁军教授、中国人民大学清史研究所杨念群教授、胡恒副教授共同讨论近世中国的基层控制。
杨念群：何谓“皇权不下县”
杨念群教授是《新史学》丛刊以及北师大出版社“新史学&多元对话系列”丛书的主持者，长期从事中国政治史、社会史的研究。作为沙龙首位发言人，他对于本次沙龙的议题也有不少思考。
杨教授在发言中指出，“皇权不下县”的论断是由温铁军教授在1993年提出的，而在此之前，不少学者即讨论过这一议题。费孝通先生曾指出，中国古代治理和传统教科书中所叙述的“专制社会”、“封建集权”其实有很大区别，在宋代以后的历代王朝统治中，国家的行政治理局限在县一级，县以下有另外的势力加以控制，地方事务由乡绅主持，形成了士绅社会。费先生认为，县以下基本属于自治无为的状态，官员不负责治理，乡绅构成了县以下社会秩序的主要支配阶层。上个世纪八九十年代以后，中国社会史和区域社会史研究的兴起均受这一说法的影响。
由此产生了另一问题：中国基层到底有没有自治社会？这个问题也受到了人类学、社会学学者的普遍关注，并将其作为讨论中国是否具有近代社会特征的出发点。受社会学、人类学方法中国家-社会二元对立理论的影响，中国史学界也认为中国历史自古代步入近代的过程中，基层社会也可能通过自治的途径形成自身的治理逻辑。自社会史研究浪潮兴起以来，这一问题意识对历史学的转变也产生了很大影响。
国外中国学界对自治的重视大多起自对太平天国起事时地方军事力量崛起的思考。孔飞力在《中华帝国晚期的叛乱及其敌人》中曾有这样的说法，太平天国兴起之后，中央权力日趋瓦解，对地方控制日趋减弱，于是，地方化军事势力趁机崛起，其后各种自治组织通过地方化过程对中国政治发生影响。日本学者沟口雄三也认为，辛亥革命的发生就是地方自治不断扩大的结果。
然而，国家与社会的对立关系，以及自治组织的构成状态等研究理念是建立在西方经验之上的，在中国是否能找到直接的对应情况？杨念群认为，从历史上看，中国社会并不存在纯粹自治的状态。那么，应该如何理解近世中国的基层社会？
另外一种对近代中国社会变化的解释与上述观点截然相反，即随着现代化程度加深，中央对地方控制加强，这种加强恰恰导致了地方基层社会的崩溃，这才是中国革命发生的最重要的原因。两种观点孰是孰非，仍在争论中。
至于胡恒新书对于清代基层社会治理变化的研究，以及对“皇权不下县”论断的再审视，杨念群提出了自己的看法。他认为，胡恒新书中所举例的佐贰官可能担负某些社会治理的职责，并以此来论证中央权力对基层渗透的程度在雍正时期即已十分深入。但是这种行政的地方化实践仍是个别现象，从国家整体规划的角度来说，清廷并没有把县以下的行政管理作为制度纳入全盘的体系规划之中。
为什么地方自治在传统中国历史中没有更充分的存在证据？杨念群认为，到明代在经济领域发生了一个重大变化，就是传统赋税劳役的货币化。缴纳银两替代了传统中国以粮纳税和人力劳役的模式，导致了明末里甲制度的崩溃。原本里甲由乡绅控制，负责基层社会的收缴赋税等职责，而当赋税劳役转变成银两之后，县官可直接派遣吏胥深入乡村收受银两，实际上是来自国家的行政权力渗透到了原本里甲社会管辖的层面。国家对于基层的控制其实是加强了，而不是受到削弱。
近代国家转型究竟是如何发生的，是因为地方自治组织能力越来越强大，还是因为国家动员和汲取地方财政资源的能力越来越强大？这仍然是有待思考的问题。
温铁军：民国高官为何热衷重建乡村社会？
在本场沙龙中，温铁军教授接过杨念群教授关于明代白银货币的话题发轫，提到了明末白银化的重大影响。他认为，由于从宋代以来中国产品走陆路输出西方的千年通道被切断后未再恢复，而改为海路通道，且因大船得以运载重货(瓷器)出口，使得出口贸易量增加但进口仍然很少，返航则“十船九空，唯一船实之白银也”。由此而至于明清，传统中国的男耕女织人口繁衍，乡土社会拥有大量富余劳动力，小农经营能够产出大量商品，而在中国的对外贸易中，输出商品，输入白银，导致自从明代中国就集聚了世界上百分之七十的白银。而张居正的“一条鞭法”规定官方征收纯银，使得不论官方、民间，不论私商、小户皆以储存白银作为财富积累方式，国民经济因此白银化。
这就是早期重商主义时代全球贸易的“双输博弈”的本源：一方面导致了西方白银危机和长期战争，最终走向对外殖民扩张，寻求白银等硬通货和其他财富，才能支付得起不断输入的中国商品。另一方面，这一时期中国对外贸易输出的是实体经济商品而输入的是非实体商品的白银，尽管白银能够存储，但其存储功能大幅度超过流通功能时，导致通货膨胀——银价大跌、物价上涨——实体经济产品长期净流出引起国家经济衰败，伴随而来的就是物价上涨对下层社会的沉重压力。最终使得传统乡土社会解体。
至于清末民初，告别帝制，迎来共和时代。中国九成百姓是农民，“不知魏晋”遑论共和！今人若不被城里故事障了眼，那如何进行乡村社会的基层治理，当年这一问题就受到了不少知识分子、政府高层的关注，并展开了一系列的实践。
温铁军举例说，被称为“最后一个状元”的清末大臣张謇就是“抱定村落主义”而回到家乡南通，利用其影响力，在当地搞县域经济，发展农业，并建设纺织厂、码头等形成工商业收益，反过来建设农村，稳定乡土社会。今天国际社会在大危机压力下才提出的所谓“在地化可持续”、所谓“社会企业家”，百年前中国的张謇早做过了。
另外，辛亥首义的临时大总统黎元洪的秘书孙发绪到定县担任县长，发现清末1904年定县翟城村米氏父子搞起来的“新乡绅自治”有效。那时候的翟城村就是个数千人口的大村，在西方足以立市了。而米姓是当地的望族大户，试图按照日本乡村综合性自治予以改造控制。
1895年甲午战败后，日本将清廷赔款的三亿两白银三分之一购买军火，三分之一搞军事为主的国家工业化，三分之一用于乡土社会建设，主要是多元化农业派生的“多神崇拜”的神社文化加上“守望相助”为基础的乡村自治。当年，因为日本发展工业，农村社会被抽空了许多人力。日本的综合农协体系自1894年起步，1897年基本成为日本稳定乡村的国策。
日本大规模搞村社自治建设时，翟城村乡绅米鉴三的儿子米迪刚正在日本留学，回国后协助其父在翟城村搞自治建设。黎元洪的秘书孙发绪发现并推广这一实践，1914年定县成为民国第一个村治模范县，这套治理办法依靠的就是乡绅自治，仍然是传统的“皇权不下县”，县以下由乡绅带领村社自治。
这一时期，关注乡土社会建设的也不仅此二人，还有很多有官方背景的人热衷于此。例如孙中山大元帅府的秘书黄展云担任了国民党福建党部书记、辞官下乡去担任营前村的村长，推进该村经济社会政治的全面自治。与川军杨森有关的卢作孚，一边发展民生公司，一边以其收益用于改良北碚乡镇治理。与山东韩复榘有关的梁漱溟举家下乡，一手改良县级治理，一手重建乡村教育。同样从乡村教育入手的还有依靠美国教会力量的晏阳初。此外，定县孙发绪提拔到山西、与留日归来的阎锡山等人搞乡村自治，遂有山西成为民国第一个村治模范省。这些，都是民国早期乡村建设和村社自治的实践者。
乡土社会是中国社会的基本构成，国民政府官员和知识界早已经认识到自下而上地建设乡土社会的重要性，并进行了广泛实践。那么，民国为何会亡，其失败原因在哪？温教授说，民国亡于现代化。
温铁军从国民党的政权建设分析说起，1930年代关注乡土社会建设的知识分子，如晏阳初、梁漱溟等人，一直反对国民党在农村实行政权下伸到基层的保甲制。但是，后来为了抗战，为了征兵征粮，保甲制度也就深入了农村，但最终导致的结果却是劣绅当道、痞子横行。
农民是当时中国最大多数的人民群众，如何成功发动农民这一群体，这是国共两党最终分异的关键点。
1920-30年代史称“民国黄金十年”，GDP年平均增长率8.4%，也是国民党政府以现代化为大目标搞工业化、城市化的时期，其参照系就是英美国家的现代化经验，金融资本进入乡土社会推行产业化规模经济，在村地主成为在外地主，实物地租转化为货币地租，传统中国粮食收获后按收成交租，而这一现代化时期地主要求春种前就得交现钱，农民生产生活的货币化压力增大。传统中国乡土社会非货币化的状态彻底改变。因为工商资本和金融资本剥削率远高于地租，最终摧垮了民国的乡土社会，导致小农破产。同期，良绅主导下的低成本乡村自治不再起作用，农村衰败，流民大量出现。流民，就是社会的不稳定因素，邓子恢曾分析认为，经济危机过后，流民失业要么当了白军、要么加入红军，要么上山当土匪。
民国社会衰败一定程度缘于基层社会的衰败，基层社会的衰败则缘于民国早期工业化城市化，迫使农村经济现金化，带动高利贷金融资本进入农村导致早期民国乡村社会衰败。
第三次国内革命战争的时候，中共利用阶级斗争理念动员群众，通过政治运动使得耕者有其田，化解了农村危机。中共通过“传统农村包围现代化城市”，内部化处理了乡土社会的危机，而国民党的高通胀危机被高度集中地爆发在城市社会。国民政府虽有西方支持和海归帮助搞了顶层设计、推行官方反贪腐运动和金圆券为主体的现代金融改革，但也因此而亡。
胡恒：寻找近世中国之“变”的历史延续性
作为新书著者，胡恒在沙龙中分享了他的研究心得，并针对近代以降中国乡土社会“现代化”建设实践等问题，表达了不同的思考。
胡恒说，整个中国历史时期，官员规模并不是很大，一个制约因素就是国家财政规模有限。那么，有限的官员资源用在哪里，如何治理这么大的国家，就成为一个关键问题。
从历史时期行政区划体制的变迁来看，中央行政权力从省一级到县一级，是国家治理最用心的层次。而在县以下，汉代设有“三老”，负责基层赋税、教化等工作，属于乡官的系统，到了唐宋之际，乡官系统开始向乡役转化，文献中可以见到众多基层组织人员的记录，名称变化很大，但地位也下降了，可以称其为半正式行政。
这批人员相当于官府在民间的中介，帮官府征收赋税、管理治安等等，职责很泛，通常又没有俸禄，有时赋税征收不够还要赔偿，地位并不高，这样的情况持续到清代，与县以上的官员系统并不相同。
既然国家在县以下存在感不强，那么国家通过何种方式进行基层社会治理呢？一般学者认为，正是乡绅填补了国家权力的空白。宋代以后，中央集权加强，相应郡县开始“空虚”，权力上移，留下了“地方精英”活动的空间。再加上科举已开始普遍化，但录取率较低，众多参加科举考试的人尤其是只具有低级功名的人留在乡村，也有一部分退休官员会“落叶归根”，他们办学校、兴义庄，有的学者称其为精英的地方化，乡绅社会亦逐渐形成，成为乡村势力的代表。
这样一套解释一直是我们所习以为常的认知，尽管关于局部问题仍然存在相当大的争论，这是一种关于中国史发展的结构性认识，主要考虑的是“常”，但历代之间国家进行基层控制的手段也有“异”，清代即有明显变化。譬如清代县以下地区逐渐有了一些官员驻扎，类似今天的副县长的角色，清代以前他们大多跟知县同驻县衙，清代以后则逐渐被派往地方，划分了不少辖区，也承担了很多行政职能，这也是《皇权不下县》一书主要处理的问题。当然，其功能区域差异很大，大者可以接近知县所有功能，小者也可以进行治安管理及承担民间部分司法事务。单就数量而言，这一批人合计约数千人，比知县数量还要多。可以说，基本形成了县以下的一套行政系统，在广东等地表现得尤其明显。
由此看来，国家权力不断下探并不是从近代开始，其实从清代就开始了。为什么会有这种变化？胡恒从基层行政机构设置的需要分析认为，人口压力可能是需要考虑的重点。
中国人口从汉代的五千多万，到明末约一亿左右，到乾隆年间已经达到四亿之多，而另一方面自秦汉至于明清，中国县一级政区的数量相对稳定，县官设置也相对稳定，也就是说，较少的官员需要管理更多的人口，于是，就有了向县以下派驻基层组织增加管理层次的需求。从这一角度来看，国家权力向下渗透，未必完全是清末新政以迄至民国、1949年以后所谓“现代化”的结果，从18世纪中国自身面临的问题及其转变，也可以看出近世中国之“变”在历史上的延续性。
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